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Terça, 16 de Março de 2010 15h32
HELOISA HELENA QUARESMA PASSOS JORGE:




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O processo administrativo disciplinar com enfoque na lei nº 8.112/90 - Autoras: Heloisa Helena Quaresma Passos Jorge e Aline Vieira Calado

Heloisa Helena Quaresma Passos Jorge e Aline Vieira Calado


SUMÁRIO: INTRODUÇÃO; 1. Definição E OBJETIVO do Processo Administrativo Disciplinar; 2. DEFINIÇÕES E CONCEITOS; 3. PRINCÍPIOS; 4. SINDICÂNCIA E PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR; 4.1 Fases do Processo Administrativo Disciplinar; 6. INSTAURAÇÃO E DESIGNAÇÃO DA COMISSÃO; 6.1 Prazos Legais para Conclusão; 7. INQUÉRITO ADMINISTRATIVO E CONDUTAS GERAIS; 7.1 inquérito administrativo - Relatório da Comissão; 8. JULGAMENTO; 9. PRESCRIÇÃO; 10. RECURSO NO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR; CONCLUSÃO; REFERÊNCIAS

 

 

INTRODUÇÃO

 

O objetivo deste trabalho é apresentar as normas, técnicas e práticas acerca da condução do processo administrativo disciplinar em sede federal e distrital, com o enfoque no rito processual da Lei nº 8.112, de 11/12/90.

Com a promulgação da Constituição Federal de 1988, mais especificamente em função do art. 24 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios ficaram obrigados a editar, no prazo de dezoito meses, lei que se adequasse à nova Carta Magna e à reforma administrativa dela decorrente.

 

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;

II - orçamento;

III - juntas comerciais;

IV - custas dos serviços forenses;

V - produção e consumo;

VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;

VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico;

VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;

IX - educação, cultura, ensino e desporto;

X - criação, funcionamento e processo do juizado de pequenas causas;

XI - procedimentos em matéria processual;

XII - previdência social, proteção e defesa da saúde;

XIII - assistência jurídica e Defensoria pública;

XIV - proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência;

XV - proteção à infância e à juventude;

XVI - organização, garantias, direitos e deveres das polícias civis.

 

§ 1º - No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.

§ 2º - A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.

 

§ 3º - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.

 

§ 4º - A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.

 

Assim, no âmbito federal, foi editada a Lei nº 8.112, de 11/12/90 sendo chamada de Estatuto ou Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis Federais, como tal, aborda todo o tipo de direitos e deveres da relação de trabalho na administração pública federal. Por sua vez, diferentemente da matéria ética, o Direito Administrativo Disciplinar, como ramo do Direito Público, decorre da competência de a administração pública impor modelos de comportamento a seus agentes, com o fim de manter a regularidade, em sua estrutura interna, na execução e prestação dos serviços públicos.

Nesse objetivo, o processo administrativo disciplinar é o instrumento legalmente previsto para o exercício controlado deste poder, podendo, ao final, redundar em sanção administrativa. A sanção legalmente prevista funciona para prevenir ostensivamente a ocorrência do ilícito e, acaso configurada, para reprimir a conduta irregular. Ou seja, o objetivo da sede administrativa disciplinar é manter e retomar o regular e eficiente funcionamento da administração pública federal.

Somente são passíveis de responsabilização administrativa, apurada mediante processo administrativo disciplinar, os servidores ocupantes de cargos públicos efetivos ou em comissão, na administração pública direta, nas autarquias ou nas fundações públicas de direito público. Ou seja, é possível responsabilizar tanto o servidor ocupante de cargo efetivo (estável ou não), quanto o ocupante exclusivamente de cargo em comissão, que não detém simultaneamente cargo efetivo.

 

1. DEFINIÇÃO E OBJETIVO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR

O processo administrativo disciplinar é a sucessão formal de atos realizados pela administração pública, por determinação legal e em atendimento a princípios de Direito, com o objetivo único de apurar os fatos relacionados com a disciplina de seus servidores (ou seja, os ilícitos administrativos).

O processo administrativo disciplinar tem como objetivo específico esclarecer a verdade dos fatos constantes da representação ou denúncia associadas, direta ou indiretamente, a exercício do cargo, sem a preocupação de incriminar ou exculpar indevidamente o servidor.

O processo propriamente dito constitui-se em uma conjugação ordenada de atos na busca do objetivo acima descrito. Por outro lado, chama-se de “procedimento” (ou rito) o caminho, a forma utilizada para se conjugar ordenadamente os atos do processo, na busca daquele objetivo. A Lei nº 8.112, de 12/11/90, prevê três diferentes procedimentos: o processo administrativo disciplinar stricto sensu (ou de rito ordinário), a sindicância e o rito sumário.

O processo administrativo disciplinar é obrigatório para a aplicação de qualquer tipo de penalidade administrativa e é instrumento de prova de inocência do servidor. Deve ser entendido como uma prerrogativa, uma faculdade exclusiva do servidor vir a ser penalizado, se for o caso, após submeter-se a rito com garantia de ampla defesa e de contraditório.

 

STF:

Súmula nº 19

É inadmissível segunda punição de servidor público, baseada no mesmo processo em que se fundou a primeira.

 

Na administração pública federal, o processo administrativo disciplinar tem como base legal a Lei nº 8.112, de 11/12/90, em seus Títulos IV (do Regime, arts. 116 a 142) e V (do Processo, arts. 143 a 182).

Tal mandamento, acerca da delimitada abrangência subjetiva do processo, se volta tanto à autoridade instauradora, em seu juízo de admissibilidade antes de instaurar o processo; quanto à comissão processante, ao conduzir o apuratório e concluir pelo cometimento ou não de irregularidade; quanto, por fim, à autoridade julgadora, ao decidir pelo arquivamento ou pela punição do servidor.

 

2. DEFINIÇÕES E CONCEITOS

 

Acatada a admissibilidade da representação ou da denúncia, instaura-se então a sindicância ou o processo administrativo disciplinar, com o objetivo de esclarecer se há ou não responsabilização funcional por suposto ato ilícito, cometido no exercício do cargo ou indiretamente a ele associado. O ilícito administrativo-disciplinar é toda conduta do servidor que, no âmbito de suas atribuições ou a pretexto de exercê-las, contraria dispositivo estatutário. Dependendo da relevância do bem jurídico atingido, pode ser:

·              Ilícito administrativo puro, que afeta somente a administração internamente. Acarreta responsabilização funcional, de índole punitiva, apurável via processo administrativo disciplinar da Lei nº 8.112, de 11/12/90, com penas do Estatuto.

·              Ilícito administrativo-civil, que é toda conduta contrária a dispositivo estatutário e causador de prejuízo ao erário ou a terceiro. Acarreta responsabilizações: funcional e patrimonial, podendo ser ambas apuráveis na via administrativa, com possibilidade de repercussão processual civil.

·              Ilícito administrativo-penal, que afeta não só a administração, mas a sociedade como um todo. Acarreta responsabilizações: funcional e penal, apuráveis de forma independente, respectivamente via processo administrativo disciplinar e processo penal.

·              Ilícito administrativo-penal-civil, que além de afetar a administração e a sociedade como um todo, ainda causa prejuízo ao erário ou a terceiro. Acarreta responsabilizações funcional, penal e patrimonial, apuráveis de forma independente, respectivamente via processo administrativo disciplinar, processo penal e possivelmente processo civil.

 

Já os ilícitos administrativos passíveis de serem cometidos por servidores englobam inobservância de deveres funcionais do art. 116; afrontas às proibições do art. 117; e cometimento de condutas do art. 132, todos da Lei nº 8.112, de 11/12/90, apuráveis conforme o rito previsto naquele Estatuto. E têm pólo passivo menos abrangente que o penal, qual seja, alcança apenas a pessoa legalmente investida em cargo público.

 

Art. 1º - Esta Lei institui o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias, inclusive as em regime especial, e das fundações públicas federais.

 

Art. 2º - Para os efeitos desta Lei, servidor é a pessoa legalmente investida em cargo público.

 

Art. 3º - Cargo público é o conjunto de atribuições e responsabilidades previstas na estrutura organizacional que devem ser cometidas a um servidor.

 

Parágrafo único. Os cargos públicos, acessíveis a todos os brasileiros, são criados por lei, com denominação própria e vencimento pago pelos cofres públicos, para provimento em caráter efetivo ou em comissão.

 

Parecer - AGU nº GQ-35, vinculante:

 

“4. A Lei nº 8.112, de 1990, comina a aplicação de penalidade a quem incorre em ilícito administrativo, na condição de servidor público, assim entendido a pessoa legalmente investida em cargo público, de provimento efetivo ou em comissão, nos termos dos arts. 2º e 3º. Essa responsabilidade de que provém a apenação do servidor não alcança os titulares de cargos de natureza especial, providos em caráter precário e transitório, eis que falta a previsão legal da punição. Os titulares dos cargos de Ministro de Estado (cargo de natureza especial) se excluem da viabilidade legal de responsabilização administrativa, pois não os submete a positividade do regime jurídico dos servidores públicos federais aos deveres funcionais, cuja inobservância acarreta a penalidade administrativa.”

 

3. PRINCÍPIOS

 

E, com o atual ordenamento constitucional, não há mais dúvida ou discussão de que, mesmo se tratando de processo administrativo, como decorrências do devido processo legal, bastando que haja conflito de interesses, aplicam-se a Lei nº 8.112, de 11/12/90, as garantias individuais do contraditório e da ampla defesa.

Não se admite no atual ordenamento a aplicação de penalidade a servidor de forma discricionária, sem se seguir o rito legal de apuração. No caso, obrigatoriamente segue-se o rito da Lei nº 8.112, de 11/12/90, aplicando-se subsidiariamente a Lei nº 9.784, de 29/01/99, e, excepcionalmente, na falta de dispositivos aplicáveis nas leis anteriores, o CPP e o CPC, seguindo esta ordem de decrescente afinidade.

 

TRF da 4ª Região, Apelação Cível nº 368.621:

 

“Ementa: É consabido que ao processo administrativo disciplinar se pode aplicar subsidiariamente as normas de direito processual penal”.

 

Esta cláusula repercute tanto em aspecto formal quanto material; ou seja, o processo deve não só obedecer às formalidades previstas em lei como também deve conter decisões razoáveis e proporcionais. Dessa forma, deve-se assegurar ao acusado a observância de um rito procedimental previsto na legislação para aplicação de penalidade. Esse rito deve permitir ao acusado ser notificado, a fim de poder se manifestar, ter acesso aos autos, produzir provas em igualdade de condições com a comissão, não ser processado com base em provas ilícitas, apresentar sua defesa, ter decisão motivada, etc. Decorre ainda do devido processo legal a garantia da não auto-incriminação: o acusado não é obrigado a fazer prova contra si mesmo.

 

STF:

Agravo de Instrumento nº 241.201:

 

“Ementa: (...) O Estado, em tema de punições disciplinares ou de restrição a direitos, qualquer que seja o destinatário de tais medidas, não pode exercer a sua autoridade de maneira abusiva ou arbitrária, desconsiderando, no exercício de sua atividade, o postulado da plenitude de defesa, pois o reconhecimento da legitimidade ético-jurídica de qualquer medida estatal - que importe em punição disciplinar ou em limitação de direitos - exige, ainda que se cuide de procedimento meramente administrativo (CF, art. 5º, LV), a fiel observância do princípio do devido processo legal. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem reafirmado a essencialidade desse princípio, nele reconhecendo uma insuprimível garantia, que, instituída em favor de qualquer pessoa ou entidade, rege e condiciona o exercício, pelo Poder Público, de sua atividade, ainda que em sede materialmente administrativa, sob pena de nulidade do próprio ato punitivo ou da medida restritiva de direitos.”

 

Em termos de processo administrativo disciplinar, a garantia constitucional da ampla defesa proporciona ao acusado, pessoalmente ou, a seu critério, por meio de procurador, os direitos gratuitos, perante a administração e por ela respeitados, de: ser notificado da existência do processo, ter acesso aos autos, participar da formação de provas e vê-las apreciadas, ter a faculdade de se manifestar por último, ter defesa escrita analisada antes da decisão, ser alvo de julgamento fundamentado e motivado e dele ter ciência.

Por sua vez, a garantia constitucional do contraditório significa para o acusado ter ciência das provas juntadas aos autos e poder contestá-las de imediato. Por outro lado, o contraditório se satisfaz apenas com a oferta, com a faculdade, com a prerrogativa que se concede ao interessado em produzir contradita em relação a atos que militem a seu desfavor, não caracterizando afronta ao princípio, se, uma vez devidamente ofertada a oportunidade à parte, ela se omite e não a exercita.

Também se aplicam em todo o processo administrativo disciplinar os cinco princípios jurídicos reitores da administração pública, de sede constitucional: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Iniciando-se a análise pelo princípio da legalidade, tem-se que este princípio ordena que todos os atos processuais sejam produzidos da forma prevista em lei. Como se tem, o devido processo legal definido nos Títulos IV e V da Lei nº 8.112, de 11/12/90, eis que resta limitada margem de discricionariedade na matéria disciplinar, dada a vinculação do procedimento à lei, desde a obrigatoriedade de a autoridade competente instaurar o processo, passando pelo rito apuratório a cargo da comissão e concluindo nas listas exaustivas e associadas de infrações e penalidades administrativas.

O princípio da impessoalidade se manifesta no processo administrativo disciplinar ordenando que a condução do procedimento seja feita pela administração com imparcialidade e objetividade, culminando em decisão imune a subjetivismos ou particularismos. Já o da moralidade impõe ao agente público os deveres de servir à administração e também aos administrados com honestidade, respeito, boa-fé e imparcialidade, bem como de exercer suas atribuições sem se afastar da finalidade da lei e da isonomia, vedando buscar indevido proveito pessoal ou de outrem com abuso de poder (ou desvio de poder).

A regra geral para atos administrativos, salvo quando o interesse público ou a honra pessoal recomendam sigilo, é de serem públicos. A publicidade é garantia de lisura, transparência e responsabilidade da administração, comunicando-se então com os princípios da moralidade e da impessoalidade.

O Princípio da eficiência se manifesta no processo administrativo disciplinar pela necessidade de a administração chegar a uma conclusão, em tempo razoável, seja absolvendo, seja responsabilizando o servidor. Este princípio guarda estreita comunicação com os princípios da razoabilidade e do formalismo moderado.

 

 4. SINDICÂNCIA E PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR

 

O termo “sindicância” sempre foi empregado para se referir à apuração de qualquer fato supostamente ocorrido, acerca de qualquer matéria de que trate a administração pública, não necessariamente disciplinar, de que se teve conhecimento de forma genérica e sem prévia indicação de autoria. Em geral, o termo refere-se a procedimento administrativo investigativo, discricionário e de natureza inquisitorial.

Esta sindicância inquisitorial, que pode ser instaurada por qualquer autoridade administrativa, não é prevista na Lei nº 8.112, de 11/12/90, e não se confunde com a sindicância contraditória, prevista nos arts. 143 e 145 daquele diploma legal e que somente pode ser instaurada por autoridade competente para a matéria correcional. Não obstante, a sindicância inquisitorial, por falta de rito definido em qualquer norma, pode adotar, extensivamente, no que cabível, os institutos, rito e prazos da sindicância contraditória.

 

Art. 143.  A autoridade que tiver ciência de irregularidade no serviço público é obrigada a promover a sua apuração imediata, mediante sindicância ou processo administrativo disciplinar, assegurada ao acusado ampla defesa.

 

(...)

 

§ 3o A apuração de que trata o caput, por solicitação da autoridade a que se refere, poderá ser promovida por autoridade de órgão ou entidade diverso daquele em que tenha ocorrido a irregularidade, mediante competência específica para tal finalidade, delegada em caráter permanente ou temporário pelo Presidente da República, pelos presidentes das Casas do Poder Legislativo e dos Tribunais Federais e pelo Procurador-Geral da República, no âmbito do respectivo Poder, órgão ou entidade, preservadas as competências para o julgamento que se seguir à apuração.

 

Art. 144.  As denúncias sobre irregularidades serão objeto de apuração, desde que contenham a identificação e o endereço do denunciante e sejam formuladas por escrito, confirmada a autenticidade.

 

Parágrafo único.  Quando o fato narrado não configurar evidente infração disciplinar ou ilícito penal, a denúncia será arquivada, por falta de objeto.

 

Art. 145.  Da sindicância poderá resultar:

I - arquivamento do processo;

II - aplicação de penalidade de advertência ou suspensão de até 30 (trinta) dias;

III - instauração de processo disciplinar.

 

Parágrafo único.  O prazo para conclusão da sindicância não excederá 30 (trinta) dias, podendo ser prorrogado por igual período, a critério da autoridade superior.

 

A sindicância contraditória no atual ordenamento, nos Títulos IV e V da Lei nº 8.112, de 11/12/90, que tratam da matéria disciplinar, com fim meramente investigativo preparatório, a Lei nº 8.112, de 11/12/90, expressamente passou a prever a específica sindicância autônoma contraditória (ou acusatória), de índole disciplinar (que parte da doutrina chama ainda de sindicância apuratória). Todavia, a Lei não cuidou de expressar um rito para a sindicância, somente o tendo feito para o processo administrativo disciplinar.

 

TRF 3ª Região

Apelação Criminal nº 2.300:

 

“Ementa: As provas realizadas na fase inquisitorial, incluída a confissão extrajudicial, só são aptas a embasar um decreto condenatório quando confirmadas em juízo, de forma a restarem em harmonia com os demais elementos probatórios coletados aos autos, observando-se, assim o devido processo legal em sua totalidade, dado que no inquérito policial o contraditório não se faz presente.”

 

Nesse contexto, a sindicância pode resultar em proposta: de arquivamento; de punição com advertência ou suspensão de até trinta dias; ou de abertura de processo administrativo disciplinar, para que neste se possibilite aplicar penas de suspensão superior a trinta dias, demissão ou cassação de aposentadoria ou de disponibilidade ou de destituição do cargo em comissão. Nessa última hipótese, se a comissão de sindicância vislumbra indícios de irregularidade grave, convém que de imediato relate à autoridade instauradora, recomendando a instauração do PAD.  

 

4.1 Fases do Processo Administrativo Disciplinar

 

De acordo com o art. 151 da Lei nº 8.112, de 11/12/90, as fases do processo administrativo disciplinar são:

 

·              1ª fase: Instauração;

·              2ª fase: Inquérito Administrativo: Instrução, Busca de provas, Indiciação (ou absolvição), Defesa (apenas se indiciar) e Relatório;

·              3ª fase: Julgamento.

 

Conforme também dispõe o art. 151 da supracitada Lei:

 

Art. 151.  O processo disciplinar se desenvolve nas seguintes fases:

I - instauração, com a publicação do ato que constituir a comissão;

II - inquérito administrativo, que compreende instrução, defesa e relatório;

III - julgamento.

 

5. INSTAURAÇÃO E DESIGNAÇÃO DA COMISSÃO

 

Após o juízo de admissibilidade, inaugurando a sede disciplinar propriamente dita, a primeira fase do processo é chamada de instauração. Embora deva se cuidar para que a instauração emane sempre de ato de autoridade competente, a instauração por autoridade incompetente pode ser objeto de convalidação.

A instauração do processo administrativo disciplinar se dá, pontualmente, com a necessária publicação da portaria no boletim de serviço do órgão responsável por publicação interna na jurisdição da unidade instauradora. A eventual falta de publicação da portaria, sequer internamente, não necessariamente inquina de nulidade o processo se restar comprovado nos autos que a parte interessada, de qualquer outra forma válida teve conhecimento do feito, de forma a não se configurar prejuízo à defesa.

A instauração do processo administrativo disciplinar, com a publicação da portaria, acarreta o efeito imediato de se interromper a prescrição.

A comissão designada pela autoridade instauradora é o foro legalmente competente para proceder ao apuratório, conduzindo a segunda fase do processo. No caso de PAD, a comissão necessariamente deve compor-se de três servidores estáveis, sendo um presidente e dois vogais (ou membros).

De forma expressa, a Lei nº 8.112, de 11/12/90, reserva ao presidente da comissão designar o secretário (art. 149, § 1º), denegar os pedidos impertinentes da defesa (art. 156, § 1º), intimar as testemunhas (art. 157) e citar o indiciado para apresentar defesa (art. 161, § 1º). Não obstante, a praxe é de caber ao presidente representar a comissão para pessoas estranhas ao processo, receber procuradores dos acusados, dirigir as reuniões e os atos de coleta de prova e emitir mandados e despachos interlocutórios em geral.

 

Art. 149.  O processo disciplinar será conduzido por comissão composta de três servidores estáveis designados pela autoridade competente, observado o disposto no § 3o do art. 143, que indicará, dentre eles, o seu presidente, que deverá ser ocupante de cargo efetivo superior ou de mesmo nível, ou ter nível de escolaridade igual ou superior ao do indiciado.

§ 1o  A Comissão terá como secretário servidor designado pelo seu presidente, podendo a indicação recair em um de seus membros.

Art. 156.  É assegurado ao servidor o direito de acompanhar o processo pessoalmente ou por intermédio de procurador, arrolar e reinquirir testemunhas, produzir provas e contraprovas e formular quesitos, quando se tratar de prova pericial.

§ 1o  O presidente da comissão poderá denegar pedidos considerados impertinentes, meramente protelatórios, ou de nenhum interesse para o esclarecimento dos fatos.

Art. 157.  As testemunhas serão intimadas a depor mediante mandado expedido pelo presidente da comissão, devendo a segunda via, com o ciente do interessado, ser anexado aos autos.

Art. 161.  Tipificada a infração disciplinar, será formulada a indiciação do servidor, com a especificação dos fatos a ele imputados e das respectivas provas.

§ 1o  O indiciado será citado por mandado expedido pelo presidente da comissão para apresentar defesa escrita, no prazo de 10 (dez) dias, assegurando-se-lhe vista do processo na repartição.

 

Nos dispositivos que tratam da comissão, a Lei nº 8.112, de 11/12/90, em seus arts. 149 e 150, não estabelecem restrição a que os integrantes sejam lotados no órgão ou unidade de lotação do servidor representado ou denunciado ou de ocorrência do fato. Se o legislador não previu, não cabe à autoridade administrativa, mera aplicadora da lei, acrescentar restrição ao texto legal. Portanto, em busca da eficiência e da economicidade, assume-se, como regra geral, que os servidores designados para integrar quaisquer comissões de sindicância e de inquérito devem, a princípio, ter aquelas lotações, agregando ao processo o conhecimento da praxe administrativa local.

 

Art. 149.  O processo disciplinar será conduzido por comissão composta de três servidores estáveis designados pela autoridade competente, observado o disposto no § 3o do art. 143, que indicará, dentre eles, o seu presidente, que deverá ser ocupante de cargo efetivo superior ou de mesmo nível, ou ter nível de escolaridade igual ou superior ao do indiciado.

 

§ 1o  A Comissão terá como secretário servidor designado pelo seu presidente, podendo a indicação recair em um de seus membros.

 

§ 2o  Não poderá participar de comissão de sindicância ou de inquérito, cônjuge, companheiro ou parente do acusado, consangüíneo ou afim, em linha reta ou colateral, até o terceiro grau.

 

Art. 150.  A Comissão exercerá suas atividades com independência e imparcialidade, assegurado o sigilo necessário à elucidação do fato ou exigido pelo interesse da administração.

 

Parágrafo único.  As reuniões e as audiências das comissões terão caráter reservado.

 

Tampouco há vedação para que o apuratório transcorra nos citados órgãos ou unidades. Ao contrário, neles, presume-se, podem ser encontrados com maior facilidade os elementos probatórios necessários ao esclarecimento do fato.

 

6.1 Prazos Legais para Conclusão

 

Como regra geral, a contagem de prazos processuais é feita em dias corridos, excluindo o dia do começo e incluindo o do vencimento, este último ocorrendo sempre em dia útil. O prazo originário de conclusão é de até sessenta dias, enquanto que o de sindicância é de até trinta dias. No caso específico da contagem do prazo de conclusão de PAD, tem-se que, expressamente, sua contagem inicia-se da data de publicação da portaria de instauração.

Se, excepcionalmente, não for possível para a comissão dar início imediato aos trabalhos, o presidente deve comunicar o fato e os motivos à autoridade instauradora, sem prejuízo da manutenção do prazo legal para conclusão dos mesmos e sem que isso importe em nulidade. Convém que o presidente comunique à autoridade instauradora a ocorrência de suspensão dos trabalhos da comissão.

A prorrogação deve ser objeto de pedido, acompanhado de breve justificativa, dirigido à autoridade instauradora. Recomenda-se que tal pedido deve ser encaminhado antes da data que antecede o encerramento do prazo originário, a fim de que a autoridade tenha tempo hábil para editar nova portaria, pois não convém que exista lapso de tempo para prorrogar. O prazo prorrogado, que deve ser igual ao prazo originariamente concedido, ou seja, de até mais trinta ou sessenta dias para sindicância ou PAD, não começa a ser contado da publicação da portaria de prorrogação, mas sim depois de trinta ou sessenta dias da instauração, de forma que são garantidos os prazos totais legais de até sessenta ou 120 dias.

 

7. INQUÉRITO ADMINISTRATIVO E CONDUTAS GERAIS

 

Após a instauração, dá-se início à segunda fase do processo, chamada inquérito administrativo. Em síntese, o inquérito administrativo, que é a parte contraditória do processo, conduzida autonomamente pela comissão, comporta os seguintes atos, na ordem: atos de instrução; defesa escrita; e relatório.

Após os atos iniciais, a segunda fase do processo, chamada inquérito administrativo, prossegue com a instrução probatória. Os atos de instrução probatória são aqueles em que se buscam elementos para amparar a formação da convicção por parte da comissão e da autoridade julgadora.

Os meios de prova mais comuns que se empregam no processo administrativo disciplinar são: provas documentais; provas orais; e provas periciais. Mas, independentemente da forma como são coletadas, todas as provas devem ser autuadas no processo em forma escrita, reduzidas a termo.

Para que o acusado possa exercer as garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa, deve ser notificado da realização de atos de busca de prova. E, para que efetivamente se propicie esse exercício ao acusado, a notificação deve ser feita em prazo hábil.

As provas obtidas por meio juridicamente ilícito não são válidas como elementos formadores de convicção. Citam-se como provas ilícitas: confissão sob coação; provas obtidas com violação de domicílio, da intimidade e da vida privada; e interceptação telefônica ilegal.

A regra geral é da inadmissibilidade das provas obtidas por meio ilícito. Todavia, esta regra comporta exceções decorrentes da incidência de outros princípios constitucionais mais relevantes para determinado caso específico.

O interrogatório do acusado é visto, no processo administrativo disciplinar, como um ato de defesa. Como tal, deve ser o ato final da busca de convicção antes de a comissão deliberar indiciar ou propor arquivamento do feito, para que funcione, em tese, como a última oportunidade de o acusado tentar demonstrar sua inocência e não ser indiciado.

O interrogatório será prestado oralmente, sendo vedado ao interrogado trazer suas respostas por escrito. Pode inclusive se fazer necessário que o presidente solicite ao acusado reconhecer objetos ou documentos que tenha relação com o fato a se apurar. Já no caso de se necessitar que o acusado reconheça pessoas, certamente se fará em ato específico que não no interrogatório, pois este é um ato reservado e sem a presença de estranhos.

As perguntas devem ser formuladas pelo presidente, com precisão e habilidade e, em certos casos, contraditoriamente, para que se possa ajuizar da segurança das alegações do interrogado. Cabe também ao presidente reduzir a termo as respostas, cingindo-se o mais fielmente possível às expressões e frases empregadas pelo acusado. 

Caso o acusado adote a postura de não responder, convém que a comissão formule pergunta por pergunta e registre o silêncio a cada resposta, a fim de deixar consignado tudo o que se queria questionar, não sendo conveniente fazê-lo de forma genérica, para todas as perguntas de uma só vez.

Deve-se registrar no termo de interrogatório todos os fatos efetivamente ocorridos ao longo do ato. O termo deve ser o mais fiel à realidade possível. Assim, todos os incidentes, interferências, advertências verbais e as abstenções de fazer uso da palavra, sejam da parte de quem for (vogais e interrogado), devem ser consignadas no termo, bem como as omissões do acusado em responder pergunta, no exercício da garantia constitucional de poder ficar calado.

A indiciação, como último ato da instrução, é o instrumento de acusação formal do servidor inicialmente notificado para acompanhar o processo administrativo disciplinar, refletindo convicção preliminar da comissão de que ele cometeu irregularidade. Com a indiciação, o servidor passa da qualidade de acusado para indiciado.

Em seguida à indiciação, a comissão, por meio do presidente, deve elaborar a citação para que o indiciado apresente defesa escrita. Trata-se de peça extraída em duas vias, para que seja entregue pessoalmente ao indiciado, coletando-se recibo datado em uma via que fará parte do processo.

A citação deve conter: o prazo e local para apresentar a defesa; o registro do direito à vista do processo na repartição; e o registro de que tem como anexo cópia reprográfica da indiciação (se for o caso, visto que convém complementar a cópia integral do processo, deduzindo-se o que já foi entregue desde a notificação como acusado). Havendo mais de um indiciado, elaboram-se citações individuais (embora o termo de indiciação seja único).

Após a instrução, a segunda fase do processo, chamada inquérito administrativo, prossegue com a defesa.

 

7.1 Inquérito Administrativo – Relatório da Comissão

 

Após a instrução probatória sem indiciação de servidor ou após análise da defesa escrita apresentada, deve a comissão apresentar relatório à autoridade instauradora, encerrando a segunda fase do processo, chamada de inquérito administrativo.

A Lei nº 8.112, de 11/12/90, dispõe ao servidor a instrução e a defesa como momentos do processo para que ele exerça seu direito de intervir a fim de fornecer à comissão e à autoridade julgadora elementos a seu favor na formação da convicção acerca dos fatos. Assim, não há previsão legal para que o indiciado intervenha na fase de elaboração do relatório e tampouco para que a comissão lhe ofereça a oportunidade de apresentar alegações finais, entre a defesa e o relatório.

 

8. JULGAMENTO

 

Após o inquérito, terminada a participação da comissão, o rito se encerra com a terceira fase do processo, chamada julgamento. Assim, ao se fazer a leitura dos atos de instrução propriamente ditos, na seqüência de realização no processo, a autoridade já possui uma relativa noção do todo e certo senso crítico, tanto em aspectos formais quanto de mérito, que lhe permitirão enfatizar a análise nos atos de instrução mais relevantes.

Preliminarmente, o julgamento deve abordar aspectos formais, vícios insanáveis e nulidades. Configurada, na condução do processo, irregularidade que implique cerceamento à defesa, a autoridade instauradora declara nulidade total ou parcial do feito e constitui outro trio para refazer o processo a partir dos atos declarados nulos.

A declaração de nulidade não obsta o dever de apurar, por meio da designação de nova comissão. Ultrapassada a preliminar, quanto ao mérito, estando a comissão convicta da inocência ou não tendo obtido prova condenatória, obrigatoriamente consta do relatório proposta de arquivamento do processo.

Concordando com a proposta da comissão (ou seja, verificando que se esgotou a apuração e a proposta não é flagrantemente contrária às provas dos autos), a autoridade instauradora é competente para determinar o arquivamento do processo. Caso tenha restado da instrução algum ponto suscitador de dúvida para a autoridade, ela pode, de ofício, baixar o processo em diligência.

De certo é que a apuração incompleta não afasta nem impede a sua complementação, com vista à elucidação do fato. Por outro lado, estando a comissão convicta da responsabilização do indiciado, obrigatoriamente constam do relatório a descrição e o enquadramento legal da infração apurada e a pena proposta para aquela infração, visto que há uma vinculação entre esses dois institutos na sede disciplinar.

Nesse caso, a competência para julgar depende da pena proposta (ou da pena mais grave, em caso de diversidade de penas para mais de um indiciado). Após ter abordado a parte inicial do julgamento, convém abrir um parêntese na explanação sobre o ato de julgar para antes expor as penas previstas em Lei e as respectivas autoridades competentes para aplicá-las, a fim de que, se retome a descrição do julgamento, já no que diz respeito à análise de mérito.

Formalmente, o prazo para as decisões a cargo da autoridade instauradora (determinar arquivamento ou punir com penas brandas) é de vinte dias do recebimento do processo. No caso de a pena cabível exceder a competência da autoridade instauradora e o processo ser remetido para o respectivo Ministro, dão-se mais vinte dias para decisão a cargo da autoridade julgadora.

Mas tais prazos não são fatais. A própria Lei estabelece que julgamento fora do prazo não implica nulidade e esse prazo de vinte dias para julgamento, na prática, atua apenas na contagem da prescrição.

Após o julgamento, o processo deve ser remetido para a unidade de lotação do servidor, a fim de que este tome ciência da decisão e, se for o caso, para que seu nome seja excluído do rol dos que respondem a processo administrativo disciplinar e também para que o servidor, caso queira, tenha condições de ingressar em via recursal.

Há a hipótese de o servidor interpor recurso e, excepcionalmente, a autoridade competente recebê-lo com efeito suspensivo, fazendo com que se afastem os efeitos da punição. Também pode ocorrer de a autoridade receber o recurso com efeito devolutivo (como é de regra), sem afastar os efeitos da pena, e posteriormente deferir o recurso. O ato de imposição de penalidade deve ser publicado, e após isso, o resultado deve ser registrado nos assentamentos funcionais do apenado.

As penas de demissão e destituição de cargo em comissão, quando enquadradas no art. 132, IV, VIII, X ou XI da Lei nº 8.112, de 11/12/90, impõem a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário (medidas a serem diligenciadas pela Consultoria Jurídica, pois, a rigor, requerem decisão judicial); quando enquadradas no art. 132, I, IV, VIII, X ou XI da Lei nº 8.112, de 11/12/90, impõem a vedação definitiva de retorno ao serviço público federal.

As mesmas penas, quando enquadradas no art. 117, IX e XI da Lei nº 8.112, de 11/12/90, incompatibilizam nova investidura federal por cinco anos. Com essas repercussões expressas, a Lei nº 8.112, de 11/12/90, estipulou cláusula ainda mais pesada do que a expressão de demissão “a bem do serviço público”, atualmente inexistente no Estatuto, mas ainda prevista nas Leis nº 8.429, de 02/06/92, e 8.026, de 12/04/90.

 

Art. 132.  A demissão será aplicada nos seguintes casos:

I - crime contra a administração pública;

IV - improbidade administrativa;

VIII - aplicação irregular de dinheiros públicos;

X - lesão aos cofres públicos e dilapidação do patrimônio nacional;

XI - corrupção;

 

Art. 117.  Ao servidor é proibido:

IX - valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da função pública;

XI - atuar, como procurador ou intermediário, junto a repartições públicas, salvo quando se tratar de benefícios previdenciários ou assistenciais de parentes até o segundo grau, e de cônjuge ou companheiro;

 

9. PRESCRIÇÃO

 

A prescrição acarreta a extinção da punibilidade. Ou seja, se refere à aplicação da pena, que é matéria da autoridade julgadora, não devendo, a princípio, ser objeto de análise da comissão.

Todavia, se na defesa o acusado provocar a discussão do assunto, a comissão pode abordá-lo no relatório apenas de forma condicional, reservando a decisão à autoridade julgadora. Ainda, convém à comissão alertar a autoridade acerca da possibilidade de ocorrência da prescrição em data futura próxima. Por outro lado, por ser de ordem pública, a prescrição, uma vez configurada, deve ser declarada pela autoridade julgadora mesmo que o acusado não a alegue.

No processo administrativo disciplinar, a prescrição visa a punir inércia da administração que, sabendo de suposto ilícito, não diligencia na exigida apuração, embora já tivesse elementos para fazê-lo. Assim, em primeiro momento, pode-se dizer que decorre da prescrição a aferição do tempo decorrido entre a ciência de suposto ilícito, por parte da administração, até a instauração de processo administrativo disciplinar.

Decorre de expressa determinação legal (art. 142, § 1º da Lei nº 8.112, de 11/12/90) que esse cômputo da prescrição não se inicia da data do cometimento do fato supostamente irregular, mas sim da data em que ele se tornou conhecido. A prescrição não pune a administração por inércia ao tempo em que ela não tinha condições de promover a apuração, por ainda não saber do fato.

 

Art. 142.  A ação disciplinar prescreverá:

 

§ 1o  O prazo de prescrição começa a correr da data em que o fato se tornou conhecido.

 

Por outro lado, o início do prazo decorre do efetivo conhecimento do suposto ilícito por parte da autoridade competente, o que não se confunde com o mero conhecimento da existência de documento em que se encontra consubstanciado o ilícito, mas sem saber que o documento carrega uma ilicitude. Assim, a partir da data em que o fato se torna conhecido, nos moldes acima descritos, computam-se os prazos respectivos de cada pena até a instauração do processo administrativo disciplinar.

Estes prazos referem-se às penas julgadas cabíveis pela autoridade julgadora, não se atrelando ao prazo prescricional da pena referente à conclusão da comissão, vez que podem ser diferentes. Por fim, releva destacar que, uma vez prescrita a aplicação de penas expulsivas, seja pelo inciso I, seja pelo § 2º (conforme se verá em 4.13.3), ambos do art. 142 da Lei nº 8.112, de 11/12/90, antes da instauração do processo administrativo disciplinar, não se recomenda a instauração, sem prejuízo da possível apuração de quem deu causa à prescrição.

 

Art. 142.  A ação disciplinar prescreverá:

I - em 5 (cinco) anos, quanto às infrações puníveis com demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade e destituição de cargo em comissão;

 

§ 2o  Os prazos de prescrição previstos na lei penal aplicam-se às infrações disciplinares capituladas também como crime.

 

10. RECURSO NO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR

 

Preliminarmente a Lei nº 8.112, de 11/12/90, em seus arts. 104 a 115, previu o chamado “direito de petição” e nesse direito, três distintos institutos: o requerimento, o pedido de reconsideração e o recurso hierárquico. Trazendo a discussão para o enfoque disciplinar, este direito de petição, ao garantir ao servidor o direito de participar do apuratório, se reportando à comissão ou à autoridade competente, para junto a elas requerer algo, materializa uma conseqüência das garantias constitucionais da ampla defesa e do contraditório.

E, na fase do julgamento, é possível a interposição de recurso hierárquico contra decisão da autoridade julgadora. Lembrando que essa matéria do direito de petição não se insere, na Lei nº 8.112, de 11/12/90, no âmbito da matéria disciplinar, se revela de difícil concretização a aplicação do requerimento stricto sensu no processo administrativo disciplinar.

Assim, tem-se que os arts. 106 a 108 da Lei nº 8.112, de 11/12/90, estabelecem dois institutos que asseguram o duplo grau de jurisdição, ou seja, o direito de o servidor recorrer contra decisões da administração. Dentre os três institutos genericamente previstos e citados acima, para a matéria de interesse, restam apenas o pedido de reconsideração, dirigido à própria autoridade que decidiu, e o recurso hierárquico, dirigido às autoridades superiores.

Art. 106.  Cabe pedido de reconsideração à autoridade que houver expedido o ato ou proferido a primeira decisão, não podendo ser renovado.

 

Parágrafo único.  O requerimento e o pedido de reconsideração de que tratam os artigos anteriores deverão ser despachados no prazo de 5 (cinco) dias e decididos dentro de 30 (trinta) dias.

 

Art. 107.  Caberá recurso:

I - do indeferimento do pedido de reconsideração;

II - das decisões sobre os recursos sucessivamente interpostos.

 

§ 1o  O recurso será dirigido à autoridade imediatamente superior à que tiver expedido o ato ou proferido a decisão, e, sucessivamente, em escala ascendente, às demais autoridades.

 

§ 2o  O recurso será encaminhado por intermédio da autoridade a que estiver imediatamente subordinado o requerente.

 

Art. 108.  O prazo para interposição de pedido de reconsideração ou de recurso é de 30 (trinta) dias, a contar da publicação ou da ciência, pelo interessado, da decisão recorrida.

 

O recurso hierárquico é dirigido à autoridade superior à que proferiu a decisão que se quer reformar, limitadamente até três instâncias acima. Em que pese a primeira leitura do art. 107, I da Lei nº 8.112, de 11/12/90, indicar que o recurso hierárquico tem como pré-requisito essencial o pedido de reconsideração, sobre essa regra geral de direito de petição deve prevalecer a leitura mais específica da norma que trata da esfera recursal propriamente dita no processo administrativo.

 

Art. 107.  Caberá recurso:

I - do indeferimento do pedido de reconsideração;

 

Assim é que o pedido de reconsideração à autoridade originária não é pré-requisito para se interpor recurso à autoridade superior, na leitura extraída do art. 56 da Lei nº 9.784, de 29/01/99. No recurso hierárquico, diferentemente do pedido de reconsideração, nada impede que outra autoridade, sob mesmo conjunto probatório, mesmo sem haver argumento novo, tenha diversa interpretação.

 

Art. 56. Das decisões administrativas cabe recurso, em face de razões de legalidade e de mérito.

 

§ 1o O recurso será dirigido à autoridade que proferiu a decisão, a qual, se não a reconsiderar no prazo de cinco dias, o encaminhará à autoridade superior.

 

§ 2o Salvo exigência legal, a interposição de recurso administrativo independe de caução.

 

§ 3o  Se o recorrente alegar que a decisão administrativa contraria enunciado da súmula vinculante, caberá à autoridade prolatora da decisão impugnada, se não a reconsiderar, explicitar, antes de encaminhar o recurso à autoridade superior, as razões da aplicabilidade ou inaplicabilidade da súmula, conforme o caso.

 

Quanto à forma de recebimento desses dois institutos, a Lei nº 8.112, de 11/12/90, prevê que, a critério da autoridade, o recurso pode ser recebido com efeito suspensivo. Ou seja, a rigor, na estrita interpretação literal, não há previsão de recebimento de pedido de reconsideração com efeito suspensivo.

Todavia, é aceitável a interpretação extensiva do termo “recurso”, empregado no art. 109 do Estatuto, entendendo-o em sentido lato, abrangendo quaisquer vias de tentativa da parte em reformar uma decisão que lhe foi contrária. Dessa forma, pode-se tolerar que a autoridade competente, a seu critério, receba o pedido de reconsideração com efeito suspensivo, sobretudo em caso de grave ameaça ou lesão a direito.

Tanto para pedido de reconsideração quanto para recurso hierárquico, formalmente, o prazo de interposição é trinta dias da ciência da decisão que se quer reformar. Como mera recomendação, a favor da máxima homenagem à defesa, convém que a autoridade não adote uma leitura estritamente literal e inflexível desse prazo, podendo, ao amparo da razoabilidade, receber pedido de reconsideração e recurso hierárquico ainda que intempestivamente apresentados.

Obviamente, há a hipótese de o servidor interpor recurso e, excepcionalmente, a autoridade competente recebê-lo com efeito suspensivo, fazendo com que se afastem os efeitos da punição. Também pode ocorrer de a autoridade receber o recurso com efeito devolutivo (como é de regra), sem afastar os efeitos da pena, e posteriormente deferir o recurso.

O fato é que independentemente da possibilidade de interpor recurso, não se recomenda à autoridade competente para emitir a portaria punitiva que espere o decurso do prazo recursal. O ingresso em via recursal tem prazo previsto na Lei, a partir da ciência da decisão.

No caso de penas de advertência ou de suspensão de até trinta dias, em que o ato pode ser da autoridade instauradora e publicado em boletim de serviço do órgão responsável por publicação interna na jurisdição da unidade instauradora, tem-se, como termo inicial do prazo: a data da publicação interna do ato punitivo ou a data de sua ciência pessoal no processo, se essa se der antes da publicação. Na esfera administrativa, configura-se decisão definitiva com a não-apresentação de recurso em trinta dias da decisão ou em caso de reconsideração ou recurso negado.

 

CONCLUSÃO

 

Como instrumento de apuração e punição de irregularidades praticadas por agentes públicos, o processo administrativo disciplinar tem por finalidade garantir o princípio da supremacia do interesse público, mostrando-se obrigatória a persecução de interesses da coletividade pela Administração, não sendo dado ao particular recusar sua observância alegando um interesse individual.

Assim, em nome dos interesses que representa, pode o Poder Público impor aos administrados o cumprimento de determinados comportamentos.

Ao longo deste trabalho, pôde-se observar que o processo administrativo disciplinar é um instrumento de legitimação do poder disciplinar da Administração, servindo como meio de apuração da conduta interna de seus servidores, responsabilizando-os pelas faltas cometidas, definidas em lei.

A síntese do presente trabalho é a descrever o instrumento de exercício do poder disciplinar, qual seja o processo administrativo, desde a forma de se fazer chegar à administração a notícia da ocorrência de suposta irregularidade até o resultado final do processo, com o julgamento e aplicação da sanção, se for o caso.

 

REFERÊNCIAS

CAETANO, Marcelo. Manual de direito administrativo. 10ª ed. Coimbra: Almedina, vol. I e II, 2007.

COSTA, José Armando da. Direito Administrativo Disciplinar. Brasília: Brasília Jurídica, 2004. Apud OLIVEIRA, Régis Fernandes de. Do Ato administrativo. 2ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1980.

_______________________. Controle Judicial do Ato Disciplinar. Brasília: Brasília Jurídica, 2002.

RIGOLIN, Ivan Barbosa. Comentários ao Regime Único dos Servidores Públicos Civis. 4ª ed. São Paulo: Saraiva, 1995.

VAROTO, Renato Luiz Mello. Prescrição no Processo Administrativo Disciplinar. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007.

VITTA, Heraldo Garcia. Aspectos da teoria geral no direito administrativo. São Paulo: Malheiros, 2001.

 



Conforme a NBR 6023:2000 da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto científico publicado em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma: JORGE, Heloisa Helena Quaresma Passos. O processo administrativo disciplinar com enfoque na lei nº 8.112/90 - Autoras: Heloisa Helena Quaresma Passos Jorge e Aline Vieira Calado. Clubjus, Brasília-DF: 16 mar. 2010. Disponível em: <http://www.clubjus.com.br/?artigos&ver=2.29803>. Acesso em: 21 out. 2014.

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