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Sexta, 10 de Agosto de 2007 09h22
EDUARDO FRANCO VILAR: Estudande de Direito do Centro de Ensino Unificado do Distrito Federal - UNIDF, e-mail: eduvilar1@hotmail.com




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Emenda Constitucional n. 19: Estabilidade x Estágio Probatório.

Eduardo Franco Vilar - 2007

Desde a promulgação da Emenda Constitucional nº 19 de 1998 têm perdurado discussões e contradições acerca de qual seria o real período de extensão do Estágio Probatório, o qual vem tendo seu prazo de cumprimento comparado ao novo prazo constitucional atribuído para fins de aquisição da Estabilidade, e que conforme redação anterior à emenda ora citada era de dois anos, passando para três após a modificação do artigo 41 da Constituição Federal.

Posicionamentos divergentes acerca do período de curso do Estágio Probatório foram levantados ao longo do tempo por doutrinadores e operadores do direito, inclusive gerando parecer da Advocacia Geral da União e jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça.

Tal discussão levantou questões no sentido de esclarecer qual seria realmente o prazo para cumprimento do Estágio Probatório, (também chamado estágio de prova) 24 meses conforme a lei 8112/ 90 art.20 ou três anos conforme CF art. 41.

Pois bem. Uma das maiores discussões encontradas gira em torno da dificuldade de diferenciação no que diz respeito aos dois institutos, que vêm sendo visualizados como sendo idênticos e, portanto, dando margens para a interpretação de extensão do novo prazo conferido à aquisição da Estabilidade também ao Estágio Probatório, pois segundo alguns pensadores, se são idênticos, o novo prazo de cumprimento dado pelo art.41 da CF para a aquisição da Estabilidade se auto-aplicaria também ao Estágio de prova, obtendo este também um período de extensão igual a 3 (três) anos.

Na busca pelo esclarecimento deste ponto, da igualdade ou não dos institutos, podemos observar posicionamentos divergentes à comparação entre o período de prova e a estabilidade como, por exemplo, o do Superior Tribunal de Justiça que se posicionou pela distinção entre ambos institutos, confirmando prazo constitucional à estabilidade e o prazo do RGU art.20 ao Estágio Probatório.
Sendo assim, obteve-se o entendimento de que a Estabilidade tem prazo de 3 (Três) anos e Estágio Probatório de 24 meses.

Já posicionamento proferido em parecer da AGU, mesmo entendendo da distinção entre os institutos, declara ser aplicável o prazo constitucional para obtenção da Estabilidade ao Estágio de Prova, estendendo este último de 24 meses para três anos.

Neste sentido alguns doutrinadores têm posicionamento favorável ao parecer proferido pela AGU dentre eles o mestre HELY LOPES MEIRELLES que em seu livro Direito Administrativo Brasileiro pagina 420 § 60 º declara:

”Estabilidade é a garantia constitucional de permanência no serviço público outorgada ao servidor que, nomeado para cargo de provimento efetivo, em virtude de concurso público, tenha transposto o estágio probatório de três anos, após ser submetido à avaliação especial de desempenho por comissão instituída para essa finalidade (CF, art.41)” [grifo nosso].

Entretanto, vale a pena observar que o posicionamento supracitado apenas menciona que o Estagio Probatório é de três anos, sem dar maiores pormenores, não deixando claro nosso ilustre doutrinador, qual fundamento o levou a sustentar um Estágio de Prova com este período de cumprimento.

Não bastasse, o parecer da AGU (ANEXO I) em seu § 6º admite que em outros processos sustentou-se o prazo de prova como sendo de 24 meses, não se podendo estender o Estágio Confirmatório sem lei, deixando margem à incerteza jurídica acerca da diferenciação dos institutos comentados.

Por outro lado, O Superior Tribunal de Justiça tem se posicionado a favor da independência dos institutos, conforme acórdão (anexo II) esclarecendo que ambos institutos são distintos, no que pese ser o Estágio Probatório um período de apuração, uma avaliação de aptidão e a Estabilidade um direito constitucional de permanência no serviço público.

Para subsidiar melhor o pensamento do órgão superior, teceremos algumas explicações, começando pela leitura do dispositivo que se segue onde o Regime Jurídico Único dos servidores públicos civis declara in verbs:

Art. 20. Ao entrar em exercício, o servidor nomeado para cargo de provimento efetivo ficará sujeito a estágio probatório por período de 24 (vinte e quatro) meses, durante o qual a sua aptidão e capacidade serão objeto de avaliação para o desempenho do cargo, observados os seguintes fatores.

I - assiduidade;

II - disciplina;

III - capacidade de iniciativa;

IV - produtividade;

V -responsabilidade.

§ 2o O servidor não aprovado no estágio probatório será exonerado ou, se estável, reconduzido ao cargo anteriormente ocupado, observado o disposto no parágrafo único do art. 29.

Seção V
Da Estabilidade
Art. 21. O servidor habilitado em concurso público e empossado em cargo de provimento efetivo adquirirá estabilidade no serviço público ao completar 2 (dois) anos de efetivo exercício. (prazo 3 anos - vide EMC nº 19)
Convém observar que:

1- A lei 8112/90 traz os dois institutos dispostos em seções diferentes, fazendo distinção entre o Estágio de Prova, art. 20, e a Estabilidade art. 21.

2- O artigo modificado pela emenda 19 foi o art. 21 e não o art. 20.

3- As sanções pelo não cumprimento dos requisitos para ambos os casos também apresentam diferenças; observe-se que caso o servidor não cumpra os requisitos do Estágio de Prova será exonerado, porém se já estável somente ocorrera perda do cargo nos casos previsto no art.41 da Constituição Federal.

4- O Período de cumprimento dos institutos também mostra sutil diferença, sendo a Estabilidade computada em anos e o Estágio Probatório em meses, onde mês é o lapso de 30 dias e ano de 365 dias. Se somados os 24 meses obteremos 720 dias, dois anos obteremos 730, o que em se tratando de Direito traz uma grande diferença, e se não resta claro um Estágio Probatório com prazo de três anos, quanto mais 36 meses, como tem sido ensinado por alguns mestres aos alunos freqüentadores de cursos preparatórios agravando ainda mais a diferença em dias.

Ademais, a finalidade de cada um procura atender objetivos divergentes, sendo o Estágio Probatório um dos requisitos para o alcance da Estabilidade, este com objetivos distribuídos em cinco incisos os quais buscam avaliar a aptidão do novo servidor ao exercício do cargo, onde no decurso do estágio de prova, deve a administração apurar a conveniência ou não do servidor permanecer efetivado, caso tenha cumprido os requisitos do art 20 estará apto a continuar no exercício da função.

Já a Estabilidade é um direito que visa garantir ao servidor uma maior segurança contra abusos da administração pública quando, por exemplo, da troca de governantes onde há grande rotatividade de pessoal, além de contribuir com o bom funcionamento da mesma, garantindo uma maior organização do serviço público.

Outro contra-ponto encontra-se no sentido de que, enquanto a Estabilidade está relacionada ao serviço público o Estagio Probatório se relaciona ao cargo que se pretende exercer, pois quando se fala em Estabilidade, se fala em Estabilidade no serviço público, e em Estágio Probatório no cargo a que se pretende efetivar.

Vale lembrar ainda que Estágio Probatório é um dos requisitos, não o único requisito, (conforme CF art.41) podendo este ser de qualquer duração, desde que ateste a capacidade de exercício ao cargo pretendido. Neste sentido, até mesmo o parecer apresentado admite, em seu § 7º, que em outras épocas do Direito Brasileiro foi consagrado Estágio de prova com período de duração diferente do prazo de latência para aquisição da Estabilidade pública, não tornando infundada esta possibilidade.

Vejamos um exemplo: imaginemos um agente público aprovado pela primeira vez em concurso público, ao preencher os requisitos para provimento do cargo o agente deverá cumprir três anos de efetivo serviço para obtenção da Estabilidade, onde o estágio probatório será apenas um dos requisitos que devem ser cumpridos para obtenção da mesma, neste caso, não há dificuldade de aplicação da norma constitucional, entretanto, se tomarmos como exemplo um outro servidor que já trabalha no serviço público a mais de três anos não há de se falar em tempo de cumprimento para aquisição de estabilidade, pois o servidor já a possui, neste caso, será aplicada a regra do art. 20 § 2° que impõe o período de 24 meses de cumprimento do Estágio de Prova.

É de se notar que houve omissão por parte do órgão legiferante, em não deixar claro a diferença entre os objetos discutidos, pois não há dúvida quanto à distinção dos institutos.
Talvez a intenção da Casa Legislativa fosse, com a mudança constitucional, no sentido de que o período de Estagio Probatório acompanhasse o período de tempo proposto para concessão da Estabilidade, mas infelizmente isto não restou claro.

Também não se pode negar que após a modificação do artigo 41 da CF ficou a administração pública em situação difícil, pois, por não obter claramente o parâmetro que deveria aplicar ao estágio confirmatório vem tentando, por meio de parecer, ajustar a situação discutida, porque esta não pode deixar de cumprir a lei, mais ainda por outro lado, só pode fazer aquilo que a lei manda, o que reforça ainda mais o entendimento jurisprudencial.

A titulo de curiosidade gostaria de pontuar ainda uma observação, nota-se que o parecer dado pela AGU tem como data de pronunciamento o dia 22 de abril de 2004, onde primeiro se formou posicionamento a cerca da extensão do Período de Prova, e que a decisão do STJ é justamente contra o Advogado Geral da União, e isto em data superveniente (25 de agosto de 2004), com isso há de se concluir que a decisão do tribunal foi contra uma demanda justamente baseada no parecer da Advocacia da União.

Finalmente é de se concluir que: Estagio probatório é um período; Estabilidade um direito. São dois institutos diferentes, com finalidades diferentes, dispostos em artigos diferentes, portanto não vejo dificuldades em aplicá-los separadamente, tanto no caso de quem adentra ao serviço público pela primeira vez ou ainda mais facilmente para quem já possua Estabilidade, porem, acredito que a única solução para este embate seria o pronunciamento por parte da Suprema Corte, colocando definitivamente um posicionamento indiscutível a respeito desta questão. Uma coisa se pode ter certeza, em uma demanda judicial, uma defesa baseada na jurisprudência do STJ obteria maior chances de sucesso.



ANEXOS I

PROCESSO Nº 00404.002415/2004-15
Procedência: Instituto Nacional de Tecnologia da Informação
Interessado: Waldemir Alves de Oliveira
Assunto: Estágio probatório.

(*) Parecer nº AC – 17

Adoto, para os fins do art. 41 da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, o anexo PARECER Nº AGU/MC-01/04, de 22 de abril de 2004, da lavra do Consultor-Geral da União, Dr. MANOEL LAURO VOLKMER DE CASTILHO, e submeto-o ao EXCELENTÍSSIMO SENHOR PRESIDENTE DA REPÚBLICA, para os efeitos do art. 40 da referida Lei Complementar.

Brasília, 12 de julho de 2004.

ALVARO AUGUSTO RIBEIRO COSTA
Advogado-Geral da União

(*) A respeito deste Parecer o Excelentíssimo Senhor Presidente da República exarou o seguinte despacho: “Aprovo. Em, 12-VII-2004”.

PARECER Nº AGU/MC-01/2004
Processo nº 00404.002415/2004-15
Procedência : Instituto Nacional de Tecnologia da Informação
Interessado : WALDEMIR ALVES DE OLIVEIRA
Ementa : Estágio probatório de servidores públicos investidos em cargo público de modo efetivo após o processo legal de seleção.

PARECER

1.Os servidores públicos investidos em cargo público de modo efetivo após o processo legal de seleção, ocupam-no durante certo tempo, que a lei constitucional considera necessário para serem tidos como estáveis, isto é, de maneira definitiva, titulares de direitos e deveres, dos quais só poderão ser exonerados ou demitidos depois de observados os requisitos legais próprios. É assim que no art. 41, caput e § 4º, da Constituição, ficou assentado alcançarem os servidores a estabilidade após três anos de efetivo exercício no cargo efetivo, fixando como condição obrigatória uma avaliação especial de desempenho.

2.Não resta dúvida, pois, que a estabilidade só se aperfeiçoa depois do cumprimento desses três anos de serviço efetivo, sendo que a obrigação de avaliação é dirigida à Administração a qual, depois do curso desse prazo, com ou sem a avaliação, obriga-se a reconhecer a estabilidade do servidor (Parecer GQ 196, DO 6.8.1999). Em relação a esta conclusão não divergem os diversos órgãos e é tranqüila a orientação administrativa.

3.Outro tanto, porém, não se pode dizer do estágio probatório, cujo prazo, no regime constitucional anterior (art. 41 da CF/88 e redação anterior à Emenda Constitucional nº 19/1998, estabilidade em 2 anos, e art. 188 da Constituição Federal de 1946; art. 100 da Constituição Federal de 1967 e Emenda Constitucional nº 1/1969, no mesmo sentido) era decorrente da estabilidade e com ela coincidente (Lei nº 1.711, de 28 de outubro de 1952, art. 15, caput, a despeito da Lei nº 2.735, de 18 de fevereiro de 1956 que reduziu-o a 1 ano) e, no regime atual da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, continua estabelecido em 2 anos consoante o seu art. 20, coincidente com o prazo de estabilidade de então (art.21).

4.Para os membros das carreiras da Advocacia-Geral da União, a Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993 manteve no art. 22 o estágio confirmatório em 2 anos, resultando daí a pretendida divergência.

5. Antes de qualquer outra consideração, é preciso assinalar que, no âmbito da AGU existe ato normativo, (Portaria nº 342 de 7 de julho de 2003, do Senhor Advogado-Geral da União), estabelecendo o estágio probatório ou confirmatório em 3 anos (art. 2º).

6.A despeito, contudo, existem diferentes manifestações em diversos processos (Processos nºs 00400.003103/2001-16, 00410.001438/22002-53, 00400.002210/2001-19, 00406.000026/2002-65, entre outros) em que a conclusão, de modo geral, é no sentido de considerar-se o período de estágio em 24 meses e o prazo de aquisição de estabilidade em 3 anos, porque seriam institutos independentes e porque não se poderia estender as limitações do período de prova sem lei.

7.Com efeito, diz-se que a estabilidade é a garantia da permanência no serviço público, admitido o afastamento apenas em hipóteses específicas; já o estágio confirmatório visa verificar a observância dos deveres, proibição e impedimentos, a eficiência e disciplina e a assiduidade do servidor (Nota AGU/WM-34/2002), e portanto seriam coisas distintas. Busca-se provar a assertiva com o exemplo histórico da Lei nº 2.735, de 1956 que teria reduzido o lapso do estágio para um ano sem reduzir-se o requisito da estabilidade de 2 anos.

8. Salvo melhor juízo, a solução não pode seguir esse entendimento.

9.É que, mesmo admitindo que estabilidade e estágio confirmatório constituem institutos diversos e com finalidades distintas servem eles a um objetivo comum. De fato, a estabilidade no serviço público (ou a garantia de permanência) conquanto seja um direito do servidor após cumprido o período de 3 anos, constitui uma garantia aos cidadãos de que o servidor não será objeto de pressões ou influências hierárquicas, políticas, de conveniência ou interesse. Nesse sentido a garantia da estabilidade é, sobretudo relacionada ontologicamente ao interesse público muito mais do que ao interesse pessoal do servidor.

10.Da mesma vertente surge a necessidade do estágio probatório do servidor, para lhe aferir tanto a aptidão para o serviço público quanto – e principalmente – para a confiabilidade da permanência nele, efeito que se reflete obviamente na proteção do interesse dos cidadãos, aqui convergente com o da estabilidade.

11.Por isto, mesmo institutos diferentes e diversos, a finalidade institucional – e constitucional – de ambos só pode ser compreendida como garantia e segurança dos cidadãos e do próprio interesse público.

12.Se assim é, também a compreensão exegética só pode ser válida se conjugada e sistemática, a dizer que estágio e estabilidade não podem ser enxergados isoladamente embora distintos.

13.Nessa linha, quando a Constituição estabeleceu período maior para a aquisição da estabilidade, deixou entender que o direito do servidor – para garantia do cidadão insista-se – ficaria sujeito a exigência maior, logicamente estabeleceu também à extensão do período de prova (aliás a hipótese é inversa à da Lei nº 2.735, de 1956, que reduziu o período de prova, não valendo pois como precedente).

14.Ao estender a aquisição da estabilidade para três anos a lei constitucional certamente pretendeu do mesmo modo dilatar o período de prova, e as eventuais decorrências sempre objetadas (falta de lei e aumento da restrição sem autorização legal, v.g. no Parecer AGU/MP 04/02) não ficam ao desabrigo de bom fundamento jurídico justo porque, se há conexão sistemática entre estabilidade e provação, as exigências legais desta subordinam-se logicamente (e com autorização constitucional sistemática) ao regime de aquisição da estabilidade.

15.Resumindo, a alteração do prazo de aquisição da estabilidade no serviço público, de dois para três anos (art. 41, Constituição Federal com redação da Emenda Constitucional nº 19, de 1998) importa na dilatação do período de prova ou confirmação também para três anos, constatação que de resto se confirma pela interpretação dos demais preceitos do § 1º do art. 41 da Constituição Federal que referem avaliação periódica e especial para aquisição da estabilidade, requisitos que são também exigências do estágio consoante o art. 20 da Lei nº 8.112, de 1990, e art. 22 da Lei Complementar nº 73, de 1993.

16.Ante o exposto, penso que se deve reconhecer a exata legalidade da Portaria nº 342/AGU, de 7 de julho de 2003, e firmar o entendimento, válido para toda a Administração Pública Federal Direta, de que o estágio probatório ou confirmatório do art. 20 da Lei nº 8.112, de 1990, por força da superveniência da nova redação do art. 41 da Constituição Federal, passou a 3 anos desde 5 de junho de 1998 (data da Emenda Constitucional nº 19, de 1998).

À consideração.

Brasília, 22 de abril de 2004.
MANOEL LAURO VOLKMER DE CASTILHOConsultor-Geral da União
A lei diz 24 meses.


Superior Tribunal de Justiça
MANDADO DE SEGURANÇA Nº 9.373 - DF (2003/0202610-9)
RELATORA : MINISTRA LAURITA VAZ
IMPETRANTE : CÉSAR DO VALE KIRSCH
IMPETRANTE : HILDA DO CARMO BALEEIRO
ADVOGADO : JOÃO JACQUES MONTEIRO MONTANDON BORGES E OUTRO
IMPETRADO : ADVOGADO GERAL DA UNIÃO

EMENTA
MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDORES PÚBLICOS.
ESTÁGIO PROBATÓRIO. ART. 20 DA LEI N.º 8.112/90. ESTABILIDADE.
INSTITUTOS DISTINTOS. ORDEM CONCEDIDA
1. Durante o período de 24 (vinte e quatro) meses do estágio probatório, o servidor será observado pela Administração com a finalidade de apurar sua aptidão para o exercício de um cargo determinado, mediante a verificação de específicos requisitos legais.
2. A estabilidade é o direito de permanência no serviço público outorgado ao servidor que tenha transposto o estágio probatório. Ao término de três anos de efetivo exercício, o servidor será avaliado por uma comissão especialconstituída para esta finalidade.
3. O prazo de aquisição de estabilidade no serviço público não resta vinculado ao prazo do estágio probatório. Os institutos são distintos. Interpretação dos arts. 41, § 4º da Constituição Federal e 20 da Lei n.º 8.112/90. 4. Ordem concedida.

ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros da Terceira Seção do Superior Tribunal de Justiça, na conformidade dos votos e das notas taquigráficas a seguir, por unanimidade, conceder a segurança, nos termos do voto da Sra . Ministra Relatora.
Votaram com a Relatora os Srs. Ministros Hélio Quaglia Barbosa, Arnaldo Esteves Lima, Nilson Naves, José Arnaldo da Fonseca, Gilson Dipp, Hamilton Carvalhido e Paulo Gallotti.
Ausente, justificadamente, o Sr. Ministro Paulo Medina.
Brasília (DF), 25 de agosto de 2004 (Data do Julgamento)
Relatora: MINISTRA LAURITA VAZ
Documento: 1378174 - EMENTA / ACORDÃO - Site certificado - DJ: 20/09/2004 Página 1 de 1



BIBLIOGRAFIA

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. Malheiros Editores, 21ª Edição – Atualizada por Eurico de Andrade Azevedo, Délcio Balestero Aleixo e José Emmanuel Burle Filho. São Paulo, 1.996.



Conforme a NBR 6023:2000 da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto científico publicado em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma: VILAR, Eduardo Franco. Emenda Constitucional n. 19: Estabilidade x Estágio Probatório.. Clubjus, Brasília-DF: 10 ago. 2007. Disponível em: <http://www.clubjus.com.br/?artigos&ver=2.1821>. Acesso em: 31 out. 2014.

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